境行政公益诉讼中行政机关履责期限的审查基准

——以类型化为视角的分析

北京市房山区人民法院  段莉 

天津师范大学          冯汝

二〇二〇年六月十五日

环境行政公益诉讼中行政机关履责期限的审查基准

——以类型化为视角的分析

论文提要：

在环境行政公益诉讼案件中，履责期限是判断行政机关是否依法履行职责的重要审查因素。但在实践中，各地法院对于“履责期限”存在功能认识差异、认定标准混乱等问题，一定程度上造成了司法裁判的不统一。为解决上述问题，文章秉持“以实践为出发点，并最终回归于实践”的原则，明确履责期限的功能与价值，厘清其与回复期限、起诉期限的关系。文章主张，在行政机关履行环境管理职责类案件中，应适用合理期限规则，对履责期限的认定应结合职责的内容、实施的可能性等进行综合判定。在行政机关履行环境监督职责类案件中，应首先适用法定期限规则，在无法定期限时，对履责期限的认定应综合考虑案件的复杂程度、行政工作程序等因素，适用弹性期限规则。全文（含注释）共9725字。

以下正文：

前言

在检察机关提起环境行政公益诉讼的规范设计与制度运行中，行政机关履行职责的期限是判断行政机关是否依法履行职责的重要因素，但现行法律制度中没有对履责期限进行明确，导致实践过程中对其功能、起点与届满的界定等诸多方面存在问题。对行政机关履责期限的认定，应根据履行职责行为性质的不同进行类型化分析，综合考量现实情形下影响环境管理类与监督类两类不同案件履责期限的因素，进而实现环境行政公益诉讼中履责期限认定的具体厘清。

一、理论基石：环境行政公益诉讼中履责期限的功能

（一）判断行政不作为的重要因素

2018年3月实施的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第二十一条第二款第三款[1]可以看出，行政机关“不依法履行职责”是进入环境行政公益诉讼程序的必要条件，是检察机关提起诉讼并获得法院支持的基础与前提。而不依法履行职责主要包括行政违法作为和行政不作为两种情形。一般认为，行政不作为是指行政主体负有作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。也就是说，在环境行政公益不作为诉讼中，逾期是判断行政机关是否依法履行职责的重要考察因素。

（二）确定起诉期限的核心关键

由于现阶段对于环境行政公益诉讼起诉期限的规范处于空白阶段，关于环境行政公益诉讼起诉期限学术界有两种不同的意见，第一种，如马怀德教授认为，只要行政机关没有依法履行保护公益的职责，检察机关随时可以提起环境行政公益诉讼。[2]第二种，认为检察机关提起环境行政公益诉讼应遵循《中华人民共和国行政诉讼法》的一般规定。笔者认为，“法律不保护躺在权力上睡觉的人”，故而有了起诉期限的相关制度。首先，在法律没有明确规定环境行政公益诉讼不适用起诉期限的情况下，环境行政公益诉讼需受限于起诉期限的约束。其次，在普通行政诉讼中为了督促行政相对人及时行使诉权设立了起诉期限制度，同理，为了稳定行政管理秩序，法律也应对检察机关行使公益诉权作出限制，督促检察机关尽早行使诉权，以便使受损的公益得到及时救济。再次，虽然与普通行政诉讼活动之间存在一定差异，但检察机关通过提起诉讼行使监督权并不是绝对的、无条件的。在环境行政公益诉讼中，检察机关从一般意义上的法律监督者转变为诉讼案件中的公益诉讼人，其行为必须受到包括起诉期限在内的整体诉讼规则的制约。[3]最后，设立环境行政公益诉讼起诉期限有利于检察机关高效行使监督权、节约行政资源、节约司法资源，是检察谦抑性与司法克制的体现。[4]故环境行政公益诉讼应有起诉期限的制度设计。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十六条[5]规定，行政机关法定职责期限届满之日，是起诉期限起点的起始之日，故而应首先对行政机关依法履行职责的期限进行界定，从而使检察机关提起诉讼的期限得以确定。

（三）诉前程序价值彰显的重要抓手

与一般行政诉讼不同，环境行政公益诉讼的提起需以诉前程序的实施为前提。诉前程序就是检察机关在启动诉讼程序前督促行政机关履行职责的过程，而整个诉前程序的期限也就是行政机关收到检察建议后的履责期限，行政机关履责期限的确定是诉前程序的重要内容。设置诉前程序是为了督促依法行政、节约司法资源。据统计，2017年7月至2019年9月全国立案公益诉讼案件214740件，办理诉前程序案件187565件，提起诉讼6353件，[6]可以看出87%左右的案件在诉前程序得以解决，诉前程序保护公益的效果得以彰显。

最高人民检察院民事行政监察庭庭长胡为列说道：“完善诉前程序，确定诉前程序与诉讼程序的衔接时限，作用上可以相互补充，同时也对保护公共利益、促进依法行政提供了制度保证。”[7]而诉前程序价值实现的事实基础是行政机关在履责期限内积极进行自我纠错，积极履行职责，履责期限的合理界定是从诉前程序进入诉讼程序的分界点，直接影响着诉前程序立法价值的实现，是诉前程序发挥督促作用的重要抓手。

二、实践困境：环境行政公益诉讼中履责期限认定的无序

（一）履责期限的功能被忽视

在环境行政公益不作为类型的案件审判中，判断行政机关不依法履行职责的构成通常包括：行政主体负有法定职责；该法定职责具备履行的可能性；行政主体存在不履行法定职责的行为；行政机关的不作为已经逾期。也就是说，“若要行政不作为得以认定，行政主体存在超过期限履行义务的事实必不可少”。[8]但在实践中，由于现有制度对于环境行政公益诉讼履责期限规定的模糊，环境案件的专业性、复杂性以及环境质量治理职责的履行受到诸多自然条件等客观因素的限制，在绝大多数案件的审理中，作为认定行政机关不履行职责的重要因素--履责期限即行政机关履行职责是否逾期的审查与判断常常被忽略、回避，履责期限在判断行政机关不作为事实中的功能被忽视。

实践中，法院在审理环境行政公益诉讼案件中履责期限并没有作为法院审查的要点，法院审查的着力点往往在行政机关有无职责及至提起诉讼时检察机关所述的环境问题有没有完全解决，进而认定行政机关是否完全履行职责作出裁判，对于行政机关是否还在履责期、是否仅是因为客观原因而迟延履责则没有进行审查。而在为数不多的检察机关败诉案件中，法院对履责期限也采取回避态度，如在珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案件中[9]，一审法院认为，珲春市国土局接到检查建议后，积极进行汇报、调查，并协同有关机关进行勘察、鉴定、移送司法机关等，并不存在拒绝履行、拖延履行或者不完全履行的行为，据此判决驳回原告的诉讼请求。二审法院亦认为珲春市国土局主观和客观上都没有拒绝或怠于履行职责的行为，故维持原判。在该案中，法院审查的重点在于珲春市国土局是否有拒绝或怠于履行职责的行为，进而作出裁判，但对于履责期限却没有提及。

（二）履行职责期限起点的计算存在争议

环境行政公益诉讼制度中诉前程序+诉讼程序安排，使得司法实践中，对行政机关未依法履行职责起点的计算产生了不同意见。实践中，部分案例将发现违法行为的时间作为履行职责期限的起算时间。如最高检发布的第八批指导性案例第32号[10]案例中，2014年8月5日锦屏县环保局发现涉案企业的违法行为，2014 年8 月15 日锦屏县人民检察院发出检察建议，经审理法院判决确认锦屏县环保局在2014年8月5日至2015年12月31日对涉案企业违法生产怠于履行监督管理职责的行为违法。该案便是以行政机关发现违法行为的时间作为履行法定职责的起点，最后判决行政机关自发现违法行为之日未履行法定职责的行为违法。但有人认为，从“双阶构造”程序角度看，检察建议是这个程序的分界点，“不依法履行职责”仅仅指检察机关提出检察建议之后的不作为违法。[11]

此外，环境行政公益诉讼中可能的程序交叉也影响行政机关履责期限起点的确定。在行政刑事交叉案件中，行政机关与刑事司法机关的关系对行政机关履责期限的影响在实践中存在较大争议。对此主要存在两种观点：一是，刑事程序优先于行政程序，认为刑事案件的认定是行政行为的前提和基础，行政机关履行职责的期限自刑事案件终结后开始计算。二是，刑事责任与行政责任的追究是并行的关系，刑事案件的侦查审判不影响行政机关积极履行职责，履责期限的认定不受刑事案件的影响。由于对于行政职责的履行是否应以刑事案件的审结为前提存在不同认识，造成了在该类案件中法院对行政机关履行职责期限的起算存在争议,并出现了同案不同判的情形。（如表1所示）

（三）履责期限届满的认定模糊

《适用解释》中规定“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责… …”由于《适用解释》对“两个月”的性质未予明确，有观点认为这两个月既是行政机关回复检察建议的期限也是行政机关履行职责的期限，如果行政机关在收到检察建议后两个月内仍然不积极依法履行职责，检察机关就可以提起环境行政公益诉讼。例如，在贡井区检察院诉贡井区水务局不履行法定职责案中[12]，法院认为案件的审理标的是“贡井区水务局在接到检察建议后两个月内，是否依法履行对污水处理设施的行政监管职责。”可见该判决将“两个月”理解为行政机关履行职责的期限，并依此作出了确认被告怠于履行监督管理行政职责的行为违法的判决。

但也有观点认为，《适用解释》规定“两个月”期限为回复期。2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条规定：行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。试点之后，《适用解释》将期限延长到了两个月。对此改变，最高人民检察院副检察长张雪樵指出，“一方面普遍延长了行政机关的回复期限，为行政机关履行职责留出了更加充裕地时间，也体现了对行政机关自我纠错的尊重，有利于更加充分实现环境行政公益诉讼诉前程序的价值目标；……”。可以看出张雪樵副检察长将“两个月”解读为回复期。

三、类型化解构：确定履责期限需考量的因素

（一）环境监督管理职责的范围及其类型化

针对上述司法实践中履行期限认定与审查的混乱与无序，有必要在明确《适用解释》两个月期限性质的基础上，结合环境行政公益诉讼程序的特殊性，对行政机关履行监管职责期限的相关问题作出具体明确的规定。而在此之前，需解决和确定的前提问题是何为行政机关应履行监督管理职责，行政机关履行环境监督管理职责期限受何因素影响。

根据《行政诉讼法》第二十五条的规定[13]，环境行政公益诉讼所针对的对象是行政机关不依法履行“监督管理职责”的行为。但何为行政机关应履行监督管理职责的范围，现有法律制度的规定却并不明晰。在理论和实践中，对于是否应将行政机关所有的监管职责都纳入环境行政公益诉讼中，也存在不同认识。例如，在吉林德惠市检察院诉德惠市朝阳乡政府不履行环境监督管理职责案[14]中，法院认为，一般来说，行政机关对生态环境的管理职责包含两方面:一方面，行政机关运用公共权力使用公共资金，组织相关部门对生态环境进行治理。另一方面，行政机关运用公共权力对破坏生态环境的违法行为进行监督管理。至于行政机关如何安排公共资金、如何建设垃圾处理设施等目前并不属于司法调整范畴; 目前环境行政公益诉讼有权调整的行政行为应限定在行政机关运用公共权力对破坏生态环境的违法行为进行监督管理的范围内。

对此，笔者认为，从实定法角度看，“监督管理职责”是一个广义的概念，包括准立法、准司法和实质意义行政。[15]行政机关的监管职责应分为两类：环境管理职责和环境监督职责。其中环境管理职责中包含的环境政策、规划的制定等众多抽象行政行为，不宜纳入司法审查范围。从实践案例来看，纳入环境行政公益诉讼的“监督管理职责”分为两类：一类为虽无特定相对人，但存在具体特定事项的环境污染治理与环境质量修复改善职责；另一类为存在特定相对人的环境行政监督职责，包括行政处罚、行政强制等具体行政行为。（两类职责的区别详见表2）

（二）确定环境管理职责履责期限需考量的因素

在针对环境管理职责的公益诉讼中，检察机关大都要求行政机关采取有效的措施恢复生态原貌、治理环境污染，例如，污染集中处理、生活垃圾处置、恢复植被、修复土壤、回填矿坑等。在这类案件中行政机关虽有履行职责的意愿和行为，但此类行为往往受季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制。此外，在很多情况下，此类环境管理职责的履行，还需要负有职责的行政机关积极争取环境保护和治理所需资金，安排包括工程措施在内的各项近期、远期措施，标本兼治，以达到整改治理的目的[16]。所以此类环境管理职责的履行往往需要较长的期限，此类案件实践中检察机关以行政机关未能完全履行职责为由提起诉讼，法院也只能判决行政机关继续履行。如在农安县人民检察院诉农安县海拉尔镇人民政府不履行环境整治法定职责一案中[17]，2017年11月23日原告向被告发出检察建议，被告接到检察建议后，对公路处存放垃圾情况积极整改，取缔垃圾点，填充垃圾坑，但因涉案地点居民密集，不断有人倾倒新的垃圾，在检察机关限定的履责期限内没有将土地恢复原状，最后法院判决被告继续履行环境整治法定职责。笔者认为，针对环境管理职责的行政公益诉讼，应充分考量影响行政机关履责期限考量上述各种因素，要求行政机关履行环境管理职责的期限不宜过短也不宜统一，以避免司法权对行政权的过度干预。

（三）确定环境监督职责履责期限需考量的因素

环境监督职责类案件，主要是由于行政相对人的违法行为造成环境的破坏，行政机关应依法行使监督职责，对行政相对人作出相应的行政行为。该类案件行政机关履责期限需考量的因素主要由以下几点：

第一，环境行政公益诉讼案件的特殊性会对行政机关履责期限产生一定影响。如环境行政公益诉讼的侵益性比较明显，行政相对人天然的抵抗性致使行政机关调查取证时会遭到更多阻力，并且许多环境违法类案件持续时间长、案情复杂，如上文提到的珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案件中，涉案人员周某死亡，其妻王某是否涉嫌共同故意犯罪事实尚未查清、且还可能涉及部队相关人员，而部队又不配合调查，不肯出具相关证明文件等等，所有的这些因素都影响行政机关履责期限的界定。对于此类案件应该给予行政机关比较机动灵活的履责期限。

第二，行政机关工作履行职责过程中与其他部门横向联系及必须的工作流程会对履责期限产生一定影响。为了保护相对人的合法权益规范行政机关依法行政，法律法规对行政机关作出了较为系统的规定，如《环境行政处罚办法》《林业行政处罚程序规定》，环境监督职责类案件中行政机关对相对人作出行政行为时，必须严格依据法律规定的程序实施，此时不同的法规规定的期限不尽相同，履责期限便不同。并且行政机关履行职责往往需要多个部门相互配合，有些还需经过专家评审、评估、报批等流程，履责期限所需时间较长。如荣成市检察院因认为被告荣成市国土资源局不履行法定职责案[18]，被告在答辩中称，“根据市政府会议要求，对矿山的治理国土局负责组织制定治理方案，财政局负责进行跟踪，市城投公司组织实施，被告已经完成了规划的编制工作，但还需对规划进行专家评审及上报市政府审批。”可以看出根据荣成市政府的文件要求，对于涉案的违法行为的处罚需要多个部门联合，履行职责的期限受各个部门工作流程的影响。对于此类案件应该给予行政机关较长的履责期限。

四、标准厘定：环境行政公益诉讼中履责期限的具体规则

（一）明确《适用解释》所规定期限的回复期性质

根据上述分析，由于行政机关履行不同类型职责都会受到各类客观原因的限制，行政机关履行环境监督管理职责的期限应充分考虑个案中的各种因素，不宜统一规定为两个月，将《适用解释》中的“两个月”解释为回复期更为合理。

也就是说，《适用解释》中的“两个月”应为回复期，同时也是启动履行法定职责程序的期限，履行法定职责的期限包含此处规定的“两个月”。《适用解释》规定了两个月的普通回复期及15天的紧急回复期，目的在于使检察机关与行政机关信息互通，给予行政机关向检察机关说明情况的时间，防止由于信息不对称引发法律适用及事实认定的争议。行政机关应当在收到检察建议两个月内，对检查监管督促履行职责的事项依法启动履职程序。

（二）明确行政机关履责期限的起算点

行政机关履行职责的起算点应当从行政机关收到检察建议之日起计算。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定了在诉前程序中“行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受侵害的，应当向行政机关提出检察建议”；对于经督促仍然“不依法履行职责的”应提起诉讼进入诉讼程序。根据上述规定，环境行政公益诉讼制度是一个双阶段程序的设置，检察机关的检察建议是双阶段程序的分界点，对诉前程序中行政机关违法行使职权或者不作为具有阻断和清零功能。^[19] 行政机关依法履行职责的起算点应当从行政机关收到检察建议之日起计算，“不依法履行法定职责”指的是收到检察建议后的行政不作为。

笔者认为，不宜将上文所述的违法行为发现的时间作为环境行政公益诉讼案中行政机关履责期限起算点的原因在于：第一，根据法律规定在检察机关发出检察建议之前，检察机关并未介入到行政关系中去，此时便计算行政机关在环境行政公益诉讼诉前程序的履责期，客观上会造成公益诉讼诉前程序还没有启动，而行政机关的履责期限已开始计算的问题，不利于调动行政机关的自纠机制也与环境行政公益诉讼制度设置的谦抑性背道而驰。第二，将失去诉前程序设置的独立价值。如果将行政机关发现违法行为的时间作为履行职责期限的起点，那么，无论行政机关在收到检察建议后是否积极履责，检察机关都能够以不履行职责为由提起环境行政公益诉讼，环境行政公益诉讼诉前程序将形同虚设。并且法院审查的对象系检察建议发出之后行政机关是否在法定期限内履行职责，如果将行政机关发现违法行为的时间作为履行法定职责的起点，就会虚化了诉前程序对于纠正违法行为的重要意义，也浪费了稀缺的司法资源。

此外，在刑事-行政交叉案件中，行政机关在查出违法行为时，对于涉嫌犯罪的违法行为人，应当将其违法材料移送司法处理。为督促行政机关积极履行职责，如在检察机关发出检察建议之前，或行政机关收到检察建议2个月内行政机关已将案件移送司法机关的，此时检察机关不宜提起环境行政公益诉讼。刑事司法程序结束后，如仍需行政机关进行处理的，应重新启动履责期限的计算，履责期限自行政机关收到司法机关的相关文件如公安机关决定不予立案或者撤销案件决定、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚判决文书为起点。

（三）明确行政机关履行环境管理类职责的合理期限

环境行政公益诉讼制度的意义并非一定要通过诉讼程序才能实现，诉讼只是手段并非目的，环境行政公益诉讼的价值更不能以检察机关提起诉讼的数量及检察机关胜诉的比例来衡量。无论是检察机关还是行政机关、司法机关，目的都在于维保护社会和国家公共利益，对于许多行政机关已经纠正违法行为或依法履行职责的，或者已经依法履行法定职责并采取有效措施但因执法条件所限尚未完全消除违法后果的，检察机关提起行政诉讼并无实质意。因此，在行政机关履行环境管理职责类案件中，对被破坏的生态环境的修复需要尊重自然规律，如补植复绿的案件，往往受到季节的影响和限制比较大，致使行政机关无法在检察建议回复期内整改完毕的，此时检察机关应当继续跟进调查。如行政机关积极准备前期工作并且向检察机关作出的回复中有明确可行的措施和方案、详细的计划和目标，且回复中明确完全履行职责的期限，检察机关应对回复中方案的可行性进行审查，亦可咨询相关专家的意见，认为方案切实可行的，应暂不提起环境行政公益诉讼，方案中的履责期限届满行政机关仍没有完全履行职责的，检察机关可以提起环境行政公益诉讼。在审判的过程中，对行政机关履行该类职责是否逾期的判定也应具体结合职责的内容、实施的可能性、受客观因素影响的程度等进行综合判定。

（四）明确行政机关履行环境监督类职责的合理期限

对于行政机关履行行政处罚等具体监督职责期限的认定与判断，应区分以下两种情形：

第一，法律法规对于行政机关的履职期限有专门规定的，应从其规定。

在行政处罚中，检察建议发出时，行政机关已对经依法启动行政处罚的立案、调查等程序，尚处于作出行政处罚的法定期限内，但未处理完毕，此时有相关的法规对履行职责期作出规定，从其规定。如《环境行政处罚办法》第五十五条[20]、《国土资源行政处罚办法》第三十二条[21]等。行政机关已经做出了处罚决定但根据法律规定被处罚人可以在收到处罚决定后6个月内向法院提起诉讼，行政机关需在处罚决定生效后的3个月内向法院提起非诉审查，法院在30天内审查处罚决定，后行政机关才能向法院执行机构申请强制执行，在此期间可以认定行政机关在积极的履行职责，不宜提起环境行政公益诉讼。

第二，   在无法定履行期限时，可适用弹性期限。应考虑行政机关实际履行职责的需要，综合考虑案件的复杂程度、行政机关程序性工作等客观因素，确定行政机关积极主动履行职责所需要的时间。在实践中，许多案例中都是由于行政机关履责期限不足，导致检察机关启动诉讼程序，后行政机关诉讼过程中完全履责，如能够适用弹性的履责期限制度，就会避免此类空耗司法资源的现象。

为了避免行政机关利用弹性履责期限故意拖延时间，弹性履责期限的设置具体如下：（1）以收到检察建议之日起两个月为基准，对于有上述情况案情复杂的，由行政机关提出申请，检察机关进行审核，可延长2个月的履职期限，特殊情况的，可再次申请延长1个月。（2）行政机关经过2次批准延期后，由于不可抗力或其他特殊原因仍然无法在法定期限内完全履责的，在履责期限届满之日前10日可向检察机关申请中止履责期限的计算，待中止事由消失后履责期限继续计算。（3）行政机关履行职责过程中所必需进行的听证、公告、检测、评估、鉴定、专家评审等程序性步骤所需的时间应予扣除。

小结

在整个行政公益诉讼制度的设计中，行政机关履责期限的界定是检察机关认定行政机关不依法履行职责进而提起行政公益诉讼的的关键因素，本文在充分认识履责期限的重要性基础上通过对环境公益诉讼进行类型化划分，进而提出构建环境公益诉讼行政机关履责期限之构想，期望能从制度上优化其程序设置，从实践中统一裁判尺度，从而更大限度发挥检察机关的监督权，规范行政机关依法行政。

[1] 《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第二十一条第二款第三款:行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

[2]马怀德教授在 2016 年 5 月 16 日举行的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会”上的发言。 见徐全兵：《深入探讨法理基础，科学谋划程序设计———探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会观点综述》，《人民检察》2016 年第 11 期。

[3] 沈岿：《检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任》载《中国法律评论》2017年第5期。

[4] 韩平静：《论行政公益诉讼起诉期限的设置》载《中国检察官》2018年第8期。

[5] 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十六条：对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

[6]参阅最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml 最后访问日期2020.4.30

[7]徐日丹，闫晶晶:《依法保障公益诉讼起诉人的诉讼权利——<最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>的解读》载《检察日报》2018年3月2日。

[8] 王华伟，《依职权行政不作为的合法性司法审查》，载《人民司法》，2020年第1期。

[9]中国裁判文书网，（2017）吉2401行初53号、（2018）吉24行终104号行政判决书。

[10] 贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局环境行政公益诉讼案

[11]张旭勇，《行政公益诉讼中“不依法履行职责”的认定》，载《浙江科学》2020年第1期。

[12] 中国裁判文书网,（2018）川0303行初4号行政判决书。

[13] 《行政诉讼法》第二十五条 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼

[14]中国裁判文书网，(2017) 吉0183行初字第42号行政裁定书；( 2018) 吉0行终字第49号政裁定书

[15]温辉：《行政诉讼法中“监督管理职责”的理解与适用》，《法学杂志》，2020年第4期。

[16]中国裁判文书网，（2019）川0322行初37号行政判决书。

[17]中国裁判文书网，（2019）吉0122行初35号行政判决书。

[18] 山东省荣成市人民法院（2018）鲁1082行初44号行政判决书。

[19]张旭勇，《行政公益诉讼中“不依法履行职责”的认定》，载《浙江科学》2020年第1期。

[20]《环境行政处罚办法》第五十五条：环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。

[21]《国土资源行政处罚办法》第三十二条：国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。