人民法院诉源治理边界清单与运行机制完善

——以法院的可视化管理为视角

北京市房山区人民法院  吴  杨

北京市高级人民法院  冯琴菲

二〇二一年六月十六日

                         人民法院诉源治理边界清单与运行机制完善

——以法院的可视化管理为视角

论文提要：

诉源治理是社会治理的重要组成部分，是人民法院自觉融入社会治理格局，创新中国特色纠纷解决和诉讼服务模式的重要内容。但由于在法院诉讼治理的职责与角色定位方面缺乏政策指导和明确规定，在平台建设、机制运行、配套保障等方面缺乏统筹，致使法院在诉源治理时出现定位模糊、效果良莠不齐的问题。

本文以浙江高院等13家法院为样本，总结出法院诉源治理“六化”特点，即概念及内涵模糊化、治理方式差异化、启动程序随意化、治理规范缺失化、参与程度任意化、监管方式无序化。究其原因系缺乏具体的范围认定标准导致“不知如何确定”、缺乏完备的识别及启动机制导致“不知如何启动”、缺乏细化的运行机制导致“不知如何治理”。为此引入法院可视化管理理论，将法院诉源治理通过未发-萌芽-诉前-诉内四个阶段逐一阐述，以“三个维度”科学厘清治理范围，进而梳理法院诉源治理的运行机制，包括明确启动主体、细化治理内容、规范治理程序、完善配套措施等。（全文共9966字）

以下正文：

引  言

“诉源治理”是指社会个体及各种机构对纠纷的预防及化解所采取的各种措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和，并采取联合行动所持续的过程。诉源治理能够从源头上预防矛盾、推进矛盾纠纷多元化解，有助于将矛盾纠纷化解在诉讼外。习总书记提出，“坚持把非诉讼纠纷机制挺在前面，构建起分层递进、衔接配套的纠纷解决体系，从源头上减少诉讼增量。”最高人民法院提出要坚持创新发展新时代“枫桥经验”，推进“诉源治理”，主动把司法工作融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制中，实现矛盾纠纷及时、高效、源头化解。法院是诉源治理的重要参与主体，发挥着参与、推动、规范和保障作用，实践中，由于在法院诉讼治理的职责与角色定位方面缺乏政策指导和明确规定，在平台建设、机制运行、配套保障等方面缺乏统筹，法院现有诉源治理举措，诸如建立解纷联调、诉调对接工作机制，以法庭为主导、建站建点、法官下沉等虽在一定程度上取得成效，但却呈现出碎片化、运动化的现象，与诉源治理的制度设计预期相偏离，难以缓解司法资源的紧张局面，也无法有效促成共建共治共享的社会治理格局。笔者以13家法院诉源治理工作为文本研究基础，以其实践模式及司法数据为样本，以法院可视化管理为视角，围绕法院诉源治理边界清单和运行机制展开论述与回应，列出法院参与诉源治理的权责清单、权力行使程序和方式，以期总体上平衡社会过高期待与司法资源有限性之间的矛盾，确保诉源治理持续健康有序发展。

一、样本扫描：法院诉源治理的实践反馈

法院开展诉源治理以来，以司法独立属性为代表的无需过多参与治理与以法院政治属性为代表的全面无死角治理共同成为法院参与诉源治理的脉络走向。实际上，法院既不能事不关己高高挂起，也不能毫无边界的大包大揽，而应起到参与、推动、规范和保障作用。为反映诉源治理在司法实践中的实然状态，笔者以13家法院为样本，对其效能进行实证分析，发现该项工作在实践运行中存在诸多困难。

（一）检视：法院诉源治理样本分析

13家法院均已开展诉源治理，也在相关方面取得一定经验。通过对比分析，笔者总结出“六化”特点。

1.诉源治理概念及内涵的模糊化

“诉源治理”一词最早出现在最高人民法院“五五纲要”中“健全以人民为中心的诉讼服务制度体系”的“深化多元化纠纷解决机制改革”项下，后在“两个一站式建设”中进一步指出“主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”。但诉源治理的概念和内涵具体是指什么，样本法院给出不同版本，其中4家认为

是对未进入法院的矛盾纠纷进行治理，7家认为指多元化纠纷解决机制，3家认为包括矛盾纠纷的预防、诉前纠纷化解和衍生案件治理等。

2.诉源治理方式的差异化

样本法院在对治理方式的探索上存在差异，其中7家开展保障诉前纠纷的治理，通过招录调解员成立调解组织，并依托繁简分流和司法确认提供司法保障服务；8家开展巡回审判、巡回调解等；5家与各解纷组织力量、纠纷源头及社会其他力量对接。3家通过加强以案释法、法律宣传等开展诉内案件治理。

表1：诉源治理内涵及治理方式

3.诉源治理启动程序的随意化

由于缺乏客观量化的约束，再加上承办人在审判经验、能力等方面的差别，样本法院对于诉源治理的启动程序多采用主动治理方式，主观性较为明显，造成启动程序上的随意性。

4.诉源治理规范的缺失化

诉源治理涉及诉前、诉中和诉后，不仅包含各个环节的具体工作，还包括制度的总体设计、各治理阶段的核心治理内容以及具体矛盾纠纷的治理方式。样本法院均缺乏对诉源治理整体性、各阶段、全流程的规制，即使有规范也仅针对个别阶段，或仅有宏观的指导意见缺乏具体的操作指南。

表2:启动方式和工作规范

5.诉源治理参与程度的任意化

样本法院对矛盾纠纷的治理程度存在差异，在诉前调解方面，有的法院与各调解组织联合在院外成立矛调中心联合开展调解，有的法院招录调解员在院里成立调解室开展调解。在矛盾纠纷预防方面，有的法院要求人民法庭深入基层对遇到的任何矛盾纠纷就地开展工作，有的法院仅对社会其他力量筛选过的矛盾纠纷进行治理。在诉内案件的延伸治理方面，有的法院根据案件情况针对矛盾纠纷多发领域发司法建议、与相关部门座谈；有的法院加强个案宣传和以案释法。

6.诉源治理监管方式的无序化

诉源治理的启动主体较多，包括法官、法官助理、调解员等，各主体所处治理阶段、业务分工、职能分配存在差异，且样本法院均未利用信息技术建立起全面、客观、有效的管理机制。大部分法院能够对诉前调解阶段的治理工作进行较为合理的考核监督，但其他阶段普遍呈现出无序化和主观化。

表3：监管方式及考核指标

（二）追因：样本法院诉源治理困境成因

从上述样本法院数据分析看，诉源治理的整体预期效果并不明显，大多法院仍处于探索阶段，对治理边界和机制建设顾虑颇多。笔者认为存在以下原因：

1.缺乏具体的范围认定标准导致“不知如何确定”

缺乏对诉源治理范围的规范指引，法院在厘定其内涵和外延上处于无章可循的尴尬境地。样本法院均是结合本院审判实际和属地矛盾纠纷的具体情况进行规定，导致实务上治理范围不统一，亦无法很好地完成治理范围从抽象到具体的转变。

2.缺乏完备的识别及启动机制导致“不知如何启动”

对未发和萌芽阶段的矛盾纠纷应由谁去识别，无相关文件作出明确规定，致使相应识别机制不完备。样本法院做法不一、较为混乱，主观性较为明显，进而造成启动方式缺乏客观量化的参考标准，以致“不知如何启动”。

3.缺乏细化的运行机制导致“不知如何治理”

法院诉源治理是一项全过程、系统性工作，需要一个细化完备的运行机制予以支撑。当前无论从治理方式、治理内容、治理阶段、治理程序均缺乏系统、细致的机制规定，致使实践中“不知如何治理”。

二、价值导向：法院可视化管理在诉源治理中的运用

（一）引入法院可视化管理及其价值分析

法院的可视化管理是深化司法改革，改进原有行政化管理模式“服从性”“不透明”“非确定性”弊端，实现权力范围界限化、权力行使程序化、考评模式清晰化的过程。借助法院可视化管理可有效解决治理的模糊性问题，降低治理风险。

1.统筹平衡公正与效率，培养系统性的流程化治理意识

司法活动具备一定的张力，这种张力来源于法律专业知识与道德、政治、经济等融合作用的结果。法官必须保证案件的审理、司法活动的张力满足社会的需要，回应社会的变化，推动社会的发展。构建可视化管理为诉源治理在有限的司法资源、扩张的司法需求、多元的治理需求之间探索出一条新路径，即在诉源治理识别、启动、实施、监管方面实现透明化、公开化的流程化治理，兼顾司法公正与司法为民。

2.有助于建立规范性操作指引，形成完整的治理流程

诉源治理权限的模糊，容易造成法院内部人案矛盾加剧和诉源治理人浮于事两种后果。引入法院可视化管理，从治理边界到治理内容再到治理程序上进行细化，建立起一套运转规范、公正高效的治理体系，形成具备可操作性、可复制和通用的治理流程。

3.提升法院诉源治理质效，增强司法公信力

可视化管理在司法资源有限的情况下，帮助法官审理案件办好核心审判业务，同时合理高效地参与诉源治理，在促进矛盾纠纷源头化解的同时减少诉讼增量，进而促进提升司法权威和增强司法公信力。

（三）法院诉源治理不可视风险

1.识别与启动阶段的风险

（1）价值导向差异。近年来，法院在推进多元化解纷解决机制过程中，各地虽探索不断、各具特色，但基本是由法院主导形成的多元解纷模式，个别治理部门甚至基于字面意思，将其看作法院一家之事，认为参与诉源治理是给法院减压。错误地强调法院的主导作用，不仅容易造成其案多人少问题愈演愈烈，且易使其他治理主体产生依赖心理，治理动力不足。

（2）治理目标差异。诉源治理需激发街道、乡镇基层治理主导者的积极性和治理能力提升，充分发挥人民、行政、行业等调解组织第一道防线作用，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接。诉源治理的不可视造成部分法院对其“是什么、为什么、怎么做”认识不清，把握不准，工作或浅尝辄止或观望待动；有些法院以十分有限资源冲在解决纠纷第一线，不仅不能体现司法特点，还将自己混同于行政机关和社会组织，形成功能与资源以及能力的“倒挂”局面。

2.监督管理阶段风险

（1）治理效果参差不齐。缺乏可视化的治理标准和流程，再加上实施主体在素质、知识、能力等方面的差异，治理质量必会存在差异，治理效果也必受其影响。

（2）无法进行深度治理。缺乏可视化的治理平台和机制，各实施主体均处于“各自为战”局面，无法进行宏观把控和深入分析，亦无法为进一步治理提供前提和基础，进而不能凸显工作的制度效应和整体效果。

（3）激励作用不强。缺乏可视化评价机制和考核标准，工作成效仅能够依据主观印象和个别环节进行评估，造成法院的积极主动性不同，影响治理进程和效果。

三、构建清单：三个维度科学识别法院诉源治理工作范围

诉源治理是多元纠纷化解机制的深化和发展，强调法院是纠纷化解的最后一道防线，其内涵落脚于治理而不局限于纠纷化解，包括纠纷预防、化解和衍生案件的治理。为进一步明确法院参与诉源治理的职责和角色定位，笔者引入可视化思路，将法院诉源治理范围通过未发-萌芽-诉前-诉内四个阶段逐一进行阐述，并试图通过分解治理机制，详细阐述诉源治理的具体流程。

（一）两个方面科学构建诉源治理工作的正面及负面清单

引入法院可视化管理，从司法活动本身的中立性、被动性、程序性特点入手，明确诉源治理的边界范围。虽然通过清单方式列举法院在诉源治理应履行的治理事项，会存在无法穷尽、列举不明等问题，但若无清单，实践中因缺乏最基础的职责依据，更为细化的建构标准将无从下手。笔者根据矛盾纠纷产生的规律和特点，将诉源治理分为未发、萌芽、诉前和诉内四个阶段，并据此详细列明治理范围。值得注意的是，由于司法权的本质属性，特别是对于诉讼外的纠纷，法院难以面面俱到，职能延伸无法全面介入至纠纷未发、萌芽阶段，其主要承担诉源治理后端（诉前和诉内阶段）的治理责任，因此法院在诉源前端介入方式为“有限参与、积极辅助”，后端为“全面参与、积极履责”。

1.正面清单：细化诉源治理的范围

第一，关于未发和萌芽阶段的纠纷，法院应主动融入党委领导、政府主导下的基层社会治理，推动基层善治，避免和减少纠纷发展，治理范围主要包括：（1）与政府建立联络机制，对接司法保障需求。参与重大决策事项、规范性文件制定等的法律咨询、论证；发送司法建议，促进科学决策、规范行为，提前防控化解重大矛盾风险。（2）加强对基层治理的支持和保障。发挥人民法庭的前沿阵地作用，促进基层党委政府依法决策、依法行政；参与培育基层解纷力量，指导调解组织、调解员增强解纷实战能力。（3）强化普法。通过巡回审判、以案释法、普法讲座、发布典型案例等方式，推动基层社会自治、法治、德治融合。（4）针对属地发展重点，如重大政策制定调整、重大工程项目建设等，加大司法提前介入力度，做到矛盾风险防范与经济社会发展同步规划、同步实施，避免形成大规模诉讼。（5）加强对各类调解组织的指导，通过类案推送、典型案例示范裁判、生效裁判宣讲等方式，提高基层组织化解矛盾纠纷能力水平。

第二，关于萌芽阶段的纠纷，法院应加强审判管理大数据的深度应用，建立矛盾纠纷分析发布机制，对诉讼高发领域进行有针对性的分析研判并加强源头治理。例如，对物业供暖、金融借款、信用卡、民间借贷、知识产权等领域案件逐年增加的突出现状，应深入剖析成讼原因，做到早发现、早分析、早预防，防患于未然。治理措施主要包括：积极运用司法建议等，对案件办理中发现的普遍性、倾向性、趋势性问题提出治理建议；加强与行政机关、人民调解组织、行业调解组织等协调配合，强化对各类调解组织的指导，实现批量案件诉前化解；加强典型案例发布、明确类案裁判标准，提高当事人对纠纷化解结果的预判能力。

第三，关于诉前矛盾纠纷，法院应完善诉非衔接程序，引导适宜非诉方式解决的纠纷在诉前向诉外分流，治理范围主要包括：（1）推进“多元调解+速裁”工作机制定型化，完善诉前调解流程设置、节点时限、工作标准，优化调解速裁岗位职能、人员设置，进一步提高调解成功率，确保案件快速有序流转。（2）与行业调解组织加强合作，与行政机关对接发挥行政调解作用，推动完善人民调解、行业调解、行政调解、司法调解联动体系，促进矛盾纠纷有效分流、多元化解。（3）推进在线调解，实现解纷资源全部汇聚在网上。同时加强司法确认，促进调解成果当场固定、矛盾纠纷就地化解，保障生效调解协议确定的权益得以实现，维护调解活动的严肃性。

第四，关于诉内案件，法院应建立健全案源治理机制，在优质高效化解已经形成诉讼的纠纷同时，减少二审、再审、执行、涉诉信访等诉内“衍生案件”，治理方式主要包括：（1）加强判后答疑释法。判后注重向当事人说明裁判理由和依据，对裁判的合法性、合理性和公正性进行解释，使当事人明白法理和情理，服判息诉。（2）强化当事人主动履行，保障执行。发放自动履行告知书，并将自动履行调解协议、生效裁判等情况纳入诚信评价体系。（3）对判后有可能出现纠访纠诉情况的，由法官针对不同案件的实际情况，做好判后疏导，降低非理性上诉和信访风险，形成诉内治理闭环。

2.权力的负面清单：不属于法院诉源治理的矛盾纠纷

由于司法资源有限且宝贵，法院在化解矛盾纠纷方面应发挥最后防线和协调、辅助作用，对处于未发、萌芽阶段的非涉及法律的问题以及具体矛盾纠纷不属于法院治理范畴。

（二）“三个维度”科学识别诉源治理范围

治理范围不能穷尽列举，但同时也不是所有的纠纷均需法院治理，通过构建与核心距离远近的方式确定法院诉源治理范围具备一定的可操作性，因此可构建三个维度，距离三维中心越远的纠纷，越需法院诉源治理。

1.第一维度基于诉源治理清单确定X轴

矛盾纠纷属于清单范围内的，需法院参与治理。

2.第二维度基于矛盾纠纷的难点确定Y轴

法院诉源治理的必要性，以长期未解决、双方矛盾大、治理主体意见不一、需要法律知识支撑等因素确定矛盾纠纷难点，矛盾纠纷越复杂疑难，越需法院参与治理。

3.第三个维度以矛盾纠纷不可量化的因素为标准确定Z轴

矛盾纠纷存在不可量化因素，例如出现舆情风险、涉及群体诉讼、政策变更、形势变更等不可量化因素，该种因素越多，越需法院参与治理。

简单来说，设X为法院诉源治理清单数，Y为矛盾纠纷难点，Z为不可量因素，R为计算出来的法院诉源治理综合数据， X+Y+Z-R的值越大，越需法院进行治理。

四、路径探寻：法院参与诉源治理的路径完善

（一）法院参与诉源治理的启动主体

不同矛盾纠纷阶段的启动主体不同，法院应根据及时、高效原则确定各阶段的启动主体。

1.未发阶段启动主体

（1）高院诉讼服务中心。可依托12368热线设诉源治理专线，一号响应各社会矛盾治理主体（包括党委政府、政府部门、公共企事业单位、基层自治组织、各类调解组织、各行业协会、人民团体等）的司法需求。高院诉讼服务中心受理矛盾纠纷后，按属地属事原则确定具体实施主体，可决定由自己处理或指定下级法院处理。

（2）人民法庭。人民法庭与基层政权及人民调解力量联系较为紧密，双方间的合作亦较为融洽，因此将人民法庭作为未发阶段治理启动主体切合当前工作实际，也便于其及时、高效、源头化解矛盾纠纷。

2.萌芽阶段启动主体

各级人民法院。各院通过对审判管理大数据的深度应用，及时发现案件多发领域，并根据庭室案件管理情况，合理确定具备专业知识和实践经验的法官负责与行政机关、人民调解组织、行业调解组织等协调配合。

3.诉前阶段矛盾纠纷启动主体

立案庭。立通过繁简分流机制，对具备调解基础的案件，按自愿、合法原则，在完善先行调解、委派调解工作机制的基础上，引导鼓励当事人选择非诉方式解决纠纷并启动诉前调解程序。

4.诉内案件启动主体

（1）立案庭。在立案阶段向当事人发放自动履行告知书。

（2）承办法官。通过审理案件，对当事人的诉求及情况进行判断，有针对性的做好答疑释法和敦促自动履行的工作。

（3）监察部门。在日常接受举报、信访的过程中，加强对当事人的疏通引导，推动其合理表达诉求。

（二）法院诉源治理的内容

1.“整体”层面上的治理内容，在继续加大诉前调解力度的基础上，进一步向前延伸审判职能，更早介入、更准溯源、更快解决，形成较为成熟的“源头预防为先、非诉机制挺前、法院裁判终局”工作格局，按照“一平台、四方向”工作思路推进诉源治理。“一平台”是指建设诉源治理平台，实现需求统一对接、任务统一分配、过程统一管理、效果统一评估。“四方向”是指将诉源治理分为四个子方向，即聚焦助力基层社会治理、聚焦重点领域问题共治、聚焦纠纷诉前多元化解，聚焦诉内衍生案件治理，推动各项举措制度化、定型化。

2.“条线”层面上的治理内容，主要是指法院在各矛盾纠纷阶段需采取的主要措施。未发阶段治理重点为帮助街乡社区等基层治理细胞预防矛盾纠纷产生；萌芽阶段治理重点为集合多元力量防范化解矛盾纠纷易滋生领域的风险；诉前阶段治理重点是聚集专业资源化解即将形成诉讼的矛盾纠纷；诉内阶段治理重点为防治衍生案件、断纠纷于诉内。

3.“定点”上的治理内容，主要是指法院运用专业优势和审判数据，通过具体的化解方式帮助其他社会主体预防化解矛盾纠纷，通过对具体案件的审理和治理达到服判息诉和自动履行的良好效果。

（三）法院诉源治理的程序

1.建立工单制度，实现流程化处理。对属于本院处理的司法需求，通过诉源治理平台完成或在线下办理的同时补录至系统中。对涉及跨地区、跨部门、跨级别的疑难复杂问题或其他需上级法院治理的，可通过12368热线联系高院诉讼服务中心，由其根据矛盾纠纷的性质决定是否派至高院相关部门或者中院办理。

2.明确办理期限，实现高效化处理。法院受理矛盾纠纷后，应及时响应并解决，原则上应在10日内响应，在30日内办完；涉及重大疑难事项规定期限内无法办结或双方当事人同意延长的，可根据情况适当延长办理期限。

3.加强数据应用，实现智能化治理。通过建立月报等定期对司法需求进行深度分析应用，将当期治理与长远发展相结合，强化对苗头性、易发性、风险性社会矛盾的源头预防和提前化解，进一步提升治理效果。

（四）辅助完善：多重视角完善溯源治理机制

1.推进信息化建设，建设诉源治理信息化平台

可视化管理是典型的信息化管理，核心是让信息可视化，让管理透明化，因此应借助信息化手段，实现诉源治理的数据化、可视化管理，推动传统纠纷解决方式向现代化解决方式转型升级，促使治理方式由粗放型向精细化、管理方式由单一静态向全面动态转变，实现从依靠经验决策向依靠大数据决策转变。同时，消除治理活动中的不规范行为，让诉源治理更加直观、清晰、全面地展现于当事人和社会公众面前。具体来说，诉源治理平台建设应该聚焦未发、萌芽、诉前、诉内四个阶段，围绕建机制、定规则、搭平台、推应用四个方面，实现制度集成、任务管理、效果评估等核心功能的全面反映和动态呈现。

2.实现全程留痕，建设标准化长效机制

可视化管理是典型的规范化管理，前提是具备完整明确具体的规范指引，因此应制定以制度规范为核心的规则体系，编制涵盖矛盾纠纷未发、萌芽、诉前、诉内各阶段的工作规范，明确受理、报结标准，优化治理流程。推动各阶段矛盾纠纷从接收、办理、审核、办结各节点的工作要点、时限要求、流程标准等标准化建设，并将其嵌入信息化治理平台，实现对已完成事项的全程留痕、待完成事项的提示催办、将到期事项的定时提醒，有瑕疵事项的实时预警、违规性事项的及时冻结等自动化、静默化功能。

3.细化考核指标，建立有效激励机制

可视化管理是典型的标准化管理，基础是具备科学合理的考核评价体系，因此应建立内部评价与外部评价相结合的考核评价体系。具体来说，可探索建立以诉源治理司法需求办理为考核单位，以“响应率”“解决率”“满意率”为考核指标，以“合格率”“优秀率”为加分项的考评体系，并将其嵌入诉源治理平台的考核评价模块，实现考核评价从依靠主观印象向依靠客观数据转变，激励积极担当和主动作为，奖励创新举措和工作经验。

结  语

当前社会处在转型和上升期，社会矛盾纠纷呈现主体多元化、需求广泛化、反映激烈化的特点，法院既要积极主动地参与到诉源治理中，亦应遵循司法规律。在综合把握社会治理基本要求下，充分结合法院诉讼服务职能，有效找准中国特色纠纷解决和诉讼服务模式的结合点，通过构建诉源治理边界清单与运行机制，理顺法院参与社会治理逻辑，科学有效参与诉源治理，促进共建共治共享的社会治理格局建设。